7月11日，新华社授权发布了中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，1995年发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、2006年发布的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》同时废止。

重贴一下两年多前写过的一篇文章

官员财产申报制度求法

秦旭东（曾用笔名覃旭）文，刊于《财经》杂志 2008年第6期

官员财产申报制度入法，究竟难在何处？官员财产申报制度求法

3月8日，十一届全国人大代表、律师韩德云将“关于请求将制定《公务员财产申报法》列入今年人大立法计划的建议”提交全国人大。

这已经是韩德云第三次提出关于官员财产申报的议案和建议。他也是上一届全国人大代表，于2006年领衔提出《关于制定公务员财产申报法的议案》；2007年，他又建议将《公务员财产申报法》列入立法计划。

今年再度提出同样的建议，主要是出于务实态度，“只有先列入计划，启动立法程序，才可能有下一步。”韩德云对《财经》记者说。

和韩德云一样锲而不舍的，还有山东烟台的十届全国人大代表王全杰。王在2005年和2007年连续提出“关于建立党政官员财产公示制度”的议案和建议。在2007年3月，也就是十届人大的最后一次会议上，他对媒体公开承诺，若连任，将继续提相关议案。但是，当年11月，他获知，自己未获得连任候选人的提名。

于是，在自己的全国人大代表生涯最后几个月，王全杰在媒体支持下发起“百日活动”，征求民众意见，起草了“关于将官员收入申报制度改为财产公示制度的建议”，并于今年2月28日——十一届全国人大召开的前六天，呈交给全国人大常委会。

除了人大代表的关注，社会各界对官员财产申报制度亦十分关心。今年1月20日，由原国家统计局局长李成瑞、北京大学法学院教授巩献田领衔的50多位退休高官和学者联名，向全国人大、全国政协等国家机关以及中央领导提出“关于尽快制定和认真实施《县处级以上公职人员财产申报公布法》的建议书”。

尽管在有关《物权法》的争议中曾广遭贬抑，但巩献田等人此次的行动，则获得普遍称道。

官员财产申报制度，在世界各国被普遍视为反腐败最有效的手段之一。中国自1988年已经有立法动议，但至今仍停留在各界呼吁的阶段。现有的相关制度为何失效？中国的“阳光法案”出台难在何处？未来的制度应该如何设计？这些问题耐人寻味。

“阳光法案”溯源

官员财产申报制度起源于200多年前的瑞典。早在1766年，瑞典公民就有权查看从一般官员直至首相的纳税清单，这个制度被世界上许多国家借鉴，成为极具约束力的反腐机制，又被称为“阳光法案”。

1883年，英国制定了世界上第一部有关官员财产申报的法律；美国1978年通过《政府行为道德法》，1985年又通过《众议院议员和雇员道德准则》，立法逐渐完备。至20世纪80年代，这项制度逐渐为世界上大多数国家所采用。

曾主持《新世纪惩治腐败对策研究》《中国惩治和预防腐败重大对策研究》等国家社科规划课题的王明高博士告诉《财经》记者，目前世界上有90多个国家已经建立了相对完善的官员财产申报制度；在亚洲的新加坡、韩国和中国香港、澳门地区，该制度的实行对腐败的治理起到至关重要的作用。

清华大学廉政与治理研究中心副主任任建明在接受《财经》记者采访时表示，腐败行为是“秘密犯罪”，发生以后很难调查，打击成本非常高，财产申报也是各国在反腐败实践中采取的一个“没有办法的办法”。

腐败的基本动机是获取财富，财产申报制度是使公职人员的财产及其变动情况受到社会的监督，腐败便容易暴露，从而约束其腐败的动机，所以这个制度被形容为“终端治腐”。

王明高则指出，这项制度的实施，其实反过来也可保护政府官员的合法权益，避免受到诬告和陷害。所谓“阳光法案”，一方面是指这项制度使申报主体的财产状况置于阳光之下，便于公众监督；另一方面也是指该制度“温和有效，有如阳光”，既促进了廉政，又保护了申报主体，避免干部失足。 

现有制度失效

中国现行的官员财产申报制度，主要来源于中共的两份文件——1995年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（下称“收入申报规定”）；2001年6月，中共中央纪委、中共中央组织部又联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（下称“省部级财产规定”）。

但实践中却鲜有实效。王明高指出，“在案发之前，腐败分子数百万乃至数千万的家产，根本就没有因为两个规定的实施而有丝毫的显山露水；在近年来不断增加的腐败案件中，更没有哪一位贪官是因两个规定的实施而翻身落马。”

在王明高看来，“阳光法案”在中国照不到那些贪官污吏们的“阴暗角落”，缘于制度设计上先天不足，“漏洞太大”；加上执行中变形走样，“当然捕不到鱼”。

比如，仅有九个条款的“收入申报规定”，至少存在几大不足。

首先是财产申报主体的范围过窄，财产申报的范围不够完整。“收入申报”而非“财产申报”，仅限于申报主体个人的工资、奖金、津贴、补贴和劳务所得等部分收入，而非全部收入，更非财产状况。

其次是财产申报的种类及时限设计不够严密，申报方式也不够科学。另外，没有规定初任申报，就无法确定其任职前的财产状况，也就无法计算其财产在任职期间的增量及财产来源的合法性；没有设置离任申报，无法明确离任前家庭财产的基数，会导致部分离退休前掌握过实权的官员逃避对其可能的“财产黑数”的监控。

申报方式上，该规定确定的是由各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并报送上级组织人事部门备案，而负有监督检查职能的纪检监察部门并不受理申报。这显然缺乏足够的公正性、独立性和权威性。

王明高介绍，实践中，很多地方一般是在年终总结的时候，由申报人自己填写一份统一制作的《党政机关县（处）级以上领导干部收入申报表》，交给本单位的人事部门；一不核实，二不公开，三无监督，基本流于形式。一些地方甚至连“表面工作”也没有落实。

2001年出台的“省部级财产规定”对此有所改进，共十五条。首先是应申报的财产范围扩大，基本上涵盖了实际财产状况，此外，将申报主体的范围扩大至家庭成员，包括配偶和其所需要抚养的子女，对离退休干部也规定要在离任后一个月内申报。

申报的接受部门是组织部门，同时要向中央纪委备案。规定同时强调，接受部门要有专人负责并注意保密。王明高认为，这同1995年的《规定》相比有一定进步，但种种缺陷与不足并没有真正解决。

在王全杰看来，两个规定成效甚微，根本原因在于申报结果不公开，对公众是保密的，仅仅是组织监督或机关内部监督；而最有力的监督——民众的监督和舆论监督缺位，陷入了 “自己人监督自己人”的怪圈，几近形同虚设。因此，他甚至建议将官员“收入申报”制度改为“财产公示”制度，确保公众的知情权和监督权。

立法阻力

北京大学公法研究中心主任姜明安在接受《财经》记者采访时表示，现有的规定“重政策而轻法律”，没有上升到法律层面，缺乏权威性和应有的刚性，许多问题无法规范，“行政法规肯定不能规范省委书记、市委书记，党内规范和纪律又不能约束民主党派和无党派人士，所以必须由全国人大立法。”

在2005年《公务员法》制定过程中，公务员财产申报制度入法一度被寄予厚望。但2006年开始实施的《公务员法》中，官员财产申报制度付诸阙如。

对于不断提出的官员财产申报立法呼声，全国人大内务司法委员会在办理代表议案过程中回复称，“经过认真研究并广泛征求有关部门意见后认为，目前制定财产申报法的时机尚不成熟。”

“登记实名制未推行，技术手段尚不成熟，公开与隐私界限不清”，被认为是立法的几大障碍。

王明高分析说，金融实名制、信用纪录、遗产税与赠与税等配套制度是官员财产申报制度有效实施的保障，目前这些制度在中国要么还不够完善，要么尚未建立。

但很多人认为，以上技术问题并不是障碍的关键所在。2007年11月，国家税务总局出台“年所得12万元以上个人自行纳税申报”规定，要求高收入者进行个税申报，也引发了新一轮对官员财产申报制度的讨论。“财产申报，为何‘严’民‘宽’官？”既然个税申报中连炒股收益与亏损的麻烦计算都不能成为公民逃避个税申报的有力理由，还有什么技术原因可以成为官员不申报财产的借口？

同时，按照公共利益优先的原则，作为公共人物的政府官员，也不能以自己拥有隐私权来对抗公众的知情要求。

事实上，对既得利益集团的威胁，才是官员财产申报制实施的最大阻力所在。国家社科规划《新世纪惩治腐败对策研究》课题组的一项调查显示，93%的调查对象认为，实行官员财产申报制的阻力主要来自于权力的拥有者和腐败的受益者，对于一些尚未暴露的腐败分子来说，支持这项制度无异于“搬起石头砸自己的脚”。

王明高表示，困难还在于，建立这一制度存在着一定的“政治、经济和社会风险”。一些国家实施财产申报制度后，一些级别很高的官员被查出问题，直接使民众失去了对领导层的信任，比如韩国牵出了前总统卢泰愚的腐败案；另外经济上也存在资金外逃的风险。

韩德云也表示，如果官员财产申报后被公布于众，多年来宣传的“干部都廉洁奉公”的观念和“很多官员拥有巨额财产”的现实，会形成极大反差。特别目前中国社会收入差距很大的情况下，可能会引起一些社会震荡，这是一个难题；而且官员的财产一旦曝光，只要说不清楚，就会存在“原罪”的问题，无论如何无法回避。

不过，2005年10月，全国人大常委会批准中国成为《联合国反腐败公约》的缔约国。按照该公约规定，“各缔约国均应当考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度，并应当对不遵守制度的情形规定适当的制裁。”实施官员财产申报制度，已经是中国的一项国际义务。

在去年9月国家预防腐败局挂牌成立的发布会上，国家预防腐败局副局长屈万祥透露，“我们一直在抓紧研究财产申报制度，在适当时候将建立财产申报制度。”

今年“两会”期间，全国人大代表、中央纪委原副书记刘锡荣也透露，“公务员财产申报制度的实施，中央正在考虑。”

可行性设计

未来制度如何设计，目前有诸多意见。由王明高担任课题组组长的一份《家庭财产申报制度研究》的报告中，提出了健全官员家庭财产申报制度的构想。

他向《财经》记者介绍，他们的制度设计主要包括几个方面，首先是合理确定财产申报的主体范围，应当与刑法有关“贪污贿赂罪”、“巨额财产来源不明罪”的主体相适应，包括所有的国家工作人员，也应申报一定范围内的亲属的财产。

为严密法网，县（处）级以上的干部，法院、检察院以及公安、安全、财政、工商、税务、海关等特殊机关的公务人员在职以及离退休后若干年内，也应进行财产申报。

不过，也有很多意见认为，只有对达到一定级别（比如副处级以上）的官员，或者特定职业（涉腐风险大）的公务人员，才有必要实施财产申报。而家庭成员和近亲属的财产是否要申报，要看该职务的高低以及涉腐风险的大小。

申报的财产范围上，不仅应包括静态的财产，也应包括动态的收入及支出。负责登记财产申报的机关，课题组建议由党的各级纪律检查机关与国家各界行政监察机关联合设立一个专门的常设机关，同时明确一定级别的申报主体（如县处级干部）应向上级登记机构（如司厅级）进行申报登记；对于党中央总书记、国家正副主席、全国人大常委会正副委员长、国务院正副总理、全国政协正副主席、中央军事委员会正副主席等中央党政机关的正副职领导人的财产申报，可以考虑由全国人大专设一个特别受理机构负责受理登记。

在申报登记的种类上，设立初任申报、日常申报和离任申报三种，并对特定范围内的离退休人员在一定年限内还应增设离职后申报。同时完善财产申报的档案管理，包括接转移送制度。

至为关键的两点是，确保财产申报资料的公开，以及加强对违反申报规定的责任追究。

对申报信息，可以考虑依据申报主体的不同级别，分别采取公示公开（即将申报人的申报资料通过报纸等公之于众）和推定公开（即有关机构并不将申报人的申报资料通过媒体予以公示，但是公众通过一定的程序即可查询）两种形式；法律责任方面，加强对拒不申报或申报不实者的惩罚机制，包括参考《刑法》上“国家工作人员隐瞒不报境外存款罪”的规定，引入刑罚机制。

此外，还要完善相关配套措施，如实行个人终身独立银行账户制度，限制现金使用，实行信用卡和银行转账支付制度，实施真正意义上的金融实名制；实行遗产税与赠与税制度；完善预防资金外逃制度，严厉打击洗钱犯罪活动等。

对于如何化解制度实施的阻力，姜明安建议，从比较高层次的领导先带头做起。任建明也认为，可以借鉴韩国的做法，从领导人开始，自上而下推动。

王全杰还提出两个设想，一是在财产公开制度实施前半年在全国设立“退赃账户”，推行不记名、有编号、存档案、可查证的退赃运动；对于退赃项目无论数额多少、来源如何，均予以赦免，并为退赃者保密。

另外一个设想，是对于领导干部超出正常生活所需的资产与任职回避制度结合起来，实施资产托管制度，官员在任职期间，其家属不得参与与其职务有关的融资和经营活动。

韩德云表示，首要的是把官员财产申报立法列入全国人大的立法计划，先把立法程序启动起来，“越往后拖问题越复杂，会让更多的干部因为没有这个机制而继续犯错误。”■