平度为什么不平

秦旭东/文

舆论聚焦的山东平度杜家疃村“3.21”纵火惨剧，在失地农民耿福林被烧死的第10天，有了新进展，事态进一步扩展，并触及平度问题的两个关键——征地乱象和问责缺失。

3月31日，平度市20余个村庄的失地村民到山东省会济南，他们有两大诉求：一是前往山东省国土资源厅，申请公开相关征地文书；二是向进驻山东的中央巡视组反映情况，要求追究相关官员的责任。第一个诉求追问的是征地的合法性，直指平度征地乱象的症结，第二个问题则是追问这种乱象为何持续经年，引致矛盾重重却得不到纠正。

综观公开信息和媒体报道，平度征地拆迁中的违法之处比比皆是，包括少批多占、不批就占、违法征地、以租代征等情形。以杜家疃村为例，存在征收程序不合法问题，比如没有公告征地批文和补偿安置方案，没有保障村民的知情权和话语权，以及复议、诉讼等救济权利，此外还有征地范围不明确，补偿安置不到位等。

更极端的是，征地文件公然造假，有当年目击者举报，街道办干部伪造村民同意书的签名和手印，而所谓村民放弃征地听证会的证明文件，两位签名的村民代表居然一个根本不存在，一个已经去世多年。

违法征地拆迁必然遭遇农民抵制，政府、开发商、村干部、村民等多方博弈，无从在法治、理性的渠道上进行，加之乡村治理结构扭曲、政府不作为兼乱作为，由此引发的冲突和暴力不断，以至有灰色乃至黑色势力介入，酿造出承建商和村干部指使“痞子”纵火的恶性事件发生。

冰冻三尺非一日之寒。随着城市化的进程，城郊农村集体土地增值巨大，成为地方土地财政的重要来源，加之政绩效益激励和腐败寻租刺激，各地圈地运动疯狂上演。比如，平度官方推出大手笔的跨越式城镇化规划，罔顾民意，强力推进城区“旧城改造”、城郊“旧村改造”，几纸文件，即将近百个村庄、十余万人的命运粗暴改变。

    从城关镇金沟子村的“陈宝成事件”，到凤台街道办事处杜家疃村“3.21”纵火案，再到如今20余村庄的失地农民代表集体陈情，平度自2006年始的征地乱象，不断引发舆论聚焦，到2014年达到又一个高峰。《新京报》称“平度已成为中国征地冲突的新地标”，新华社更是称“3.21”纵火惨剧是“涉地违法犯罪问题集中爆发的标本”，并总结出“平度式”圈地运动的典型特征——涉地犯罪、权钱勾结、坐地生财、村官买票、拆迁暴力，可谓“五毒俱全”。

舆论解剖平度标本，并非刻意跟平度过去不，而是它触及中国土地问题的症结。诚如中国政法大学教授王涌在财新网撰文所言，中国土地征收制度问题的根源在于：国家一直是将农民视为土地的租户，而非土地的主人。

虽然2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，将房屋征收补偿提高到类似房地产市场价格的标准，但是，彼时全国国有土地上的房屋征收事业已经基本完成。而现行《土地管理法》确定的对集体土地征收的补偿标准是：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”。

也就是说，土地补偿费仅相当于六至十年的的农业收成，而土地的永久使用价值和市场增值都被剥夺了。以平度为例，政府从农民手里征收土地的补偿，依照现有标准最高计，每亩不过四五万元，而政府倒手卖给开发商，每亩高达百万元。即便算上其他土地开发成本，以及后来反哺给村委和村民的土地增值收益费，官府依旧获利丰厚。

这就是对广大农村集体土地征收的巨大剪刀差。而《土地管理法》的修订和集体土地征收补偿条例的立法，推进多年一直难产，王涌谓之“立法时间差”。正如王涌所提出的征地法治化三要义——立法者应认真地对待征地修法，政府应认真地对待征地程序，官商民均尊重与遵守法律。要解决集体土地问题，绕不过集体土地产权改革和乡村集体组织治理结构改革这两途，而将土地所有权彻底归还农民是根本。

对于城镇化，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确提出，要让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，保障被征地农民长远发展生计。总而言之，要尊重农民意愿，保障农民权益。

当然，这些宏大的改革举措，对于例如平度之类为现状困扰的地方，或有些远水难解近渴。当务之急，是按照现行法律法规和政策纪律，问责违法违纪者的责任，尤其是主政官员的责任。

如前所述，平度征地拆迁乱局持续多年，矛盾未见缓和反而越来越激化，有关机构和部门监督制约不力、地方官员胆大妄为是关键原因。

比如在此次“3.21”惨剧发生后，平度官方第一时间的回应是刻意回避征地纠纷和矛盾，当事由简单地导之于村民和村委的利益分配分歧。在后来承认“有纵火嫌疑”后，却软硬兼施迅速跟死者家属“私了”，动用大批武警护卫在深更半夜“抢尸”，不顾舆论“毁尸灭迹”的责难，迅速将尸体火化、下葬。

这些维稳措施与粗暴恶劣的征地拆迁措施相配合，多年来屡试不爽。当地官员曾冒天下之大不韪，公然昭示其大棒政策，在政府会议上宣布“攻坚突破”，“带着感情做群众工作，不签协议不罢休，不腾房屋不收兵，集中力量搞突破，千方百计上进度”。甚至在官方网站刊登文章宣称“决不手软”，“对别有居心恶意阻挠施工、带头煽动闹事、蛊惑群众上访的，有关部门要及早介入，在做好维稳防控的同时对带头者坚决予以打击”。并对敢于强硬的干部吃定心丸——“为了发展，在个别工作程序上有点瑕疵、出点问题，市委、市政府绝不会追究大家的责任，而且多年来我们没有哪个干部因为平度发展大局担点责而影响个人发展。”

这些粗暴行为终于在“3.21”惨剧后遭遇包括官方媒体在内的舆论的普遍谴责。

《人民法院报》刊文指出，“一些地方的城镇化建设不缺力度和决心，也不缺办法和手段，唯独缺少法律对权力的制约”，要深思平度事件中暴露出的权力腐败、基层民主缺位、法治不彰、村民无法保障自身权益等问题，并呼吁“城镇化建设当以平度为鉴”，防止“法治变成人治，征地拆迁变成强者对弱者的欺骗与剥夺”，城镇化建设异化为某些人的狂欢宴。

《人民日报》也多次刊文，追问“平度何以平度”，指出平度事件的处理，除了将纵火者绳之以法，还要直面背后的土地问题，对责任各方彻底问责追究。

经历“3.21”惨剧洗礼的平度失地农民显然也看到了问题的症结。他们在继续向政府部门申请公开相关征地手续的同时，还向近日进驻山东的中央巡视组陈情，要求追究平度市相关领导和官员的违法渎职责任。民情切切，不可不查。